城乡二元结构是怎么来的？｜我们的钱

近年来，城镇职工和居民的医保基数都在飞速上涨。而农村居民更多参与的城乡居民医保年缴费额，也在十几年内从10元上涨到了380元，这导致城乡居民医保的参保人数从2019年开始逐渐下降，并且下跌增速也逐年扩大：2019年到2022年，同比分别减少0.3%，0.8%，0.8%，2.5%。

上述数据来源于7月初极昼工作室推出的一篇报道《农村医保「催缴员」：380 元的现实重量》，报道详细描述了这380元对农民的沉重负担。其中全国人大代表、重庆市巫山县竹贤乡下庄村党支部书记毛相林认为，居民医保个人缴费增幅与群众收入水平增长速度并不匹配，他说：“2007年到2024年，居民医保个人缴费从10元上涨至380元，增长37倍。但农村居民人均收入从2006年的3587元增长到2023年的21691元，仅翻了不到6倍。”

根据第七次人口普查，全国农村户籍人口7.6亿人，农村常住人口4.98亿人。尽管我国在2016年从名义上告别了城乡二元户籍制度，从难以承受的380元来看，想要抚平城乡之间的鸿沟，依然前路漫漫。

这一切是如何造成的呢？今天这篇文章试图分析城乡二元结构带来的问题及其成因，所谓「二元」，不仅仅意味着医保和养老保险这样的社会福利体系，还在于户籍、土地、粮食收入等等方面的区隔。城市与农村的分野，既有制度的因素，也源于历史所带来的惯性。

文｜李厚辰

编辑｜阳少

「城乡」与「城镇」，

一字之差，千差万别

2016年，中国取消了农业户口与非农业户口性质区分，统一改称居民，这是基于2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》所做出的决定。

与此配合，很多冠以「农村」的社会保障项目都与城市进行合并，例如农村医疗保险「新型农村合作医疗制度」，就在2018年与当地的城镇居民基本医疗保险合并形成统一的「城乡居民基本医疗保险」。同年，养老保险「新型农村社会养老保险」也与「城市居民养老保险」体系合并为城乡居民养老保险。

但这意味着农村与城镇医疗养老体系直接并轨了吗？恐怕远不是如此。在「城乡居民基本医疗保险」和「城乡居民养老保险」之外，最被城市户籍居民熟知的，其实是「城镇职工基本医疗保险」和「城镇职工养老保险」。很明显前者覆盖人群为农村居民和城镇非就业居民，而后者覆盖在职职工、灵活就业人员、个体工商户等。也就是说，前者虽冠名为「城乡居民」，但其中的城市居民比例恐怕非常低，因为城市居民中绝大部分都会在城市中就业，而就业就可以参与覆盖职工的保险。

两者标准差异巨大，以养老保险为例，简单来说，职工退休养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，前者主要由退休年度当地岗位平均工资为主。后者以个人收入为主，例如一个月收入为5000元的职工，每年大概可以积累4800元个人账户养老金。养老金缴纳30年，大概每月可以拿到两三千元。后者同样由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，但这里的基础养老金和国家设定标准有关，2024年，农民的基础养老金标准每月仅有123元，而个人账户与工资无关，全靠个人缴纳，假设以年缴1000元为例（别忘了还有6亿人月收入不足1000元），累计缴费20年，每月可领153元。两部分相加，他的养老金为276元。城镇户籍和农村户籍，养老金相差起码10倍。

再说医疗保险，中国医疗资源相对匮乏，优势医疗资源集中在三级医疗机构，其中最高等级的是三级甲等医院（所谓「三甲」），往下还有五级。城镇职工医保报销比例为：一级90%、二级87%、三级85%，而农村居民更多参与的城乡居民医保报销比例为：一级90%、二级80%、三级65%（不同省份可能比例略有不同）。这个比例翻译过来就是，优先给予城镇职工享受三级医院医疗资源的权利。

不仅如此，城乡居民医保还设有大病报销比例和最高支付限额，如：1.1万元—10万元（含 10 万元）部分报销60%；10万元以上部分报销70%；一年最高可报销40万元（（不同省份可能比例略有不同））。而在很多大城市，职工医保已经不设最高支付限制。且这里的「大病」范围也不同，大病分为慢性病和特殊病，慢性病里，职工医保覆盖20种，居民医保覆盖13种；而特殊病则是23种对14种。总的来说，职工医保比居民医保拥有更多的疾病覆盖，两者在报销药品的范围内也有巨大差异。

电影《天注定》

户籍之困

除了养老保险与医保外，生育保险、失业保险和公积金部分也存在差距。例如农村户籍人口即便在城市就业，在上海这样的大城市，企业也只用缴纳「三险一金」，不必缴纳生育保险和失业保险，理由是：对具有农村户籍的参保人员，上海尚无法有比较好的手段，来甄别是否属于计划生育范围，故暂时没有将生育保险纳入范围。同时，由于农村户籍人员有土地等生产资料，哪怕失业，也无法界定为失业人员，所以不缴纳失业保险，这会让农村户口人员在失业情况下失去重要的保障。

2023年，北京市丰台区公积金中心依然执行「城镇居民户口公司强制缴纳，农业户口公司自愿缴纳」的公积金原则，因此如果企业不缴纳或不全额缴纳公积金，农业户口的员工投诉只能通过协商解决，无法进行仲裁。

有些差距让人无奈。你可能都想不到，城乡户籍的差异能竟然影响交通事故的死亡赔偿金。城镇居民死亡赔偿金可达农村居民的三倍，因为残疾、死亡赔偿金标准为：按照受诉法院所在地，上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，因为农村居民人均纯收入大幅低于前者，导致赔偿金往往出现巨大差距。这个窟窿，直到2022年5月1日才由最高法通过修法堵上。

除此之外，农村户籍居民的子女在城市中就学，尤其是考试权益也是一个很大的困难，不仅高考几乎没有可能参加，小升初，高中升学考试也非常困难。据经济观察报的报道，《农民工子女从小学读到高中平均转学4次》，就算他们在城市办理了居住证，农村户籍也无法参加小升初、中考等竞争性考试，从而会导致农民工随迁子女的就学连续性很差，而教育的连续性和稳定性都会影响到教育的质量。

我不可能穷举农村户籍在社会各个方面遭遇的困境，这几乎弥漫在生活的各个角落。而当我们简单追溯一下户籍制度的历史会发现，历史的重负，当然不是随着几条法令的修改就可以卸下的。

电影《天注定》

一种治理逻辑的延续

古典意义上的户籍制度最早可以追溯到秦汉的「编户齐名」，当时帝国就通过制度化地将人与所在地绑定，并限制其迁徙。张家山汉简中有云：

自五大夫以下,比地为伍,以辨□为信,居处相察,出入相司。有为盗贼及亡者,辄谒吏。典、田典更挟里门籥(钥),以时开。伏闭门,止行及作田者。

——《二年律令•户律》

这段话的大意是，所有人都被限制在一个名为「里」的居住单位，每五户编为一伍。每个「里」都设有 墙「里门」，由基层官员「里典」控制，有专门的开门和闭门时间。这是一个半军事化的管理体制，如果没有按时进出，或者翻墙，都有严格的惩罚。这样做的最根本动机在于当时的劳动徭役制度——国民要为政治共同体进行大量修路、运输、当兵等义务劳动。在人类古典时代，能够对国民管理到这个地步可谓登峰造极。

现代意义上的户籍制度则诞生于1951年，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》(已废止)，并在1955年通过《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国的城镇和乡村都要进行户口登记，要求每年一次进行统计。而到了1958年，第一部户籍法规《中华人民共和国户口登记条例》通过，建立了严格的户籍登记等制度，也就是在这部条例中，个体被区分为「农业户口」和「非农业户口」两大类。

当时全国严格限制迁徙，离开居住地需要介绍信，需要将本地粮票兑换为「全国粮票」，不然在外寸步难行。此外在60年代，生产队的社员们一到冬天农闲就要远征，他们自带劳动工具和粮食、柴草，到离家十几里、几十里甚至百里以外的地方去安营扎寨，从事修理河道或者修筑道路等等劳动。

这套体制对农村人口的限制比城市人口更多，其中关键还是1953年10月，中央逐步实行农产品统购统销与凭票定量供应制度，农业社会的经济生活完全嵌入计划经济体制。此时国家实现了对工农业产品定价，形成了工农业产品的「剪刀差」，获取大量农业剩余、廉价原材料，为工业生产提供原始资本积累；还利用农民、人民公社为城市提供稳定的农副产品和廉价劳动力，推动了工业化的继续开展。

电影《T省的84年·85年》

从1980年开始，私营企业逐渐放开，农村剩余劳动力开始向城镇流动，农民工群体开始出现。之后中央逐步引导农民开始向就近小镇迁徙，农民逐渐开始走出其原户籍地。另外一个重要的节点是1982年版的宪法，其中第10条规定「城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有」，自此城乡二元土地制度建立。

我们可以从中看出几个导致出现城乡二元结构的关键: 1. 户籍区分：农村户口和非农村户口的身份区别。2. 城乡供给差异：在漫长的票证时代，物资一直处于紧张状态，城市物资供应都非常勉强，很多东西农村都无法买到。3. 农产品集中采购：统购统销制度带来城乡剪刀差，剥夺农民经济权益。4. 土地二元体制：八二宪法后城市土地流转，大量城市居民在土地流转中获益（如拆迁），而农村集体用地持续按而不发。

当然，改革开放后很多情况都在变化。但其中与粮食和土地相关的收入体系，并没有让农民的收入享受到太多经济发展的红利。由于过去有多篇文章讲了「人地关系」，下一章我们主要从粮食收入来看，所谓「谷贱伤农」是怎么来的？

不随市场供需让利的粮价体系

改革开放率先松绑的是统购统销，从联产承包责任制后，粮食统购统销价格也逐渐松绑，直到1992年，大中城市彻底停止对蔬菜生产与流通的计划管制，大量农产品都可以自由流入市场销售。但国家依然在市场化的背景下建立了粮食储备体系，1990年国务院批准设立了专管的国家粮食储备局，2000年成立了中储粮总公司——就是在过去一段时间，因为油罐车混装而陷入风波的企业。

在近年不断强调粮食安全与三大谷物（小麦、水稻、玉米）自给率的背景下，中储粮公司每年收购的规模在逐渐扩大。从可以查到的历史数据来看，2009年，中储粮收购总量达全国粮食总产量的1/6，其后公开数据便难以寻觅。在2015年，按交易机构与体制内学者的估算，中国主粮的库存消费比已经超过50%，一半国产主粮被囤进库，这是一个足以决定市场价格的数量。中储粮不仅大规模收购粮食，也通过其规模调控价格，如果米价过低，则通过「最低收购价」补贴农民，避免「米贱伤农」；如果米价过高，则通过释放储存米平抑物价，避免消费者负担过重。

调控逻辑非常合理，但实际执行呢？

以大米价格为例，我国最普通的食用米在3元/KG左右。在同样作为主要产水稻的国家里，人均GDP是我国1/7的印度，最便宜的White Rice折合人民币也要7.8元/KG；而人均GDP是中国2.7倍的日本，最便宜的大米折合人民币是20元/KG。

就算以国内价格来看，我们对比中储粮的最低收购价格变化，以小麦为例，2007年小麦最低收购价为0.72元，而今年为1.25元，上涨1.73倍。但这17年间，人均GDP上涨4.72倍，居民名义收入上涨3.1倍，房价上涨4.4倍。

这背后的原因是综合的，既有整个价格体制完全倾向「控制城市物价」轻视向农民让利，还因为中储量体量太大，完全可以实现对主粮价格的控制。而最重要的原因或许在于，近年来国家为实现粮食自给，谷物大面积增产。2007年我国谷物播种面积12.88亿亩，到2023年，增加到14.99亿亩。叠加亩产的增加，2007年谷物产量8145亿斤，2023年达到12829亿斤。在这个背景下，压低收购价格非常容易，也是因为这个原因，在俄乌战争后，面对全球粮食价格上涨，我国反而成为了一个粮食价格的洼地。

此外，最低收购价格也未必惠及农民，根据网易新闻「另一面」栏目在2015年的调查报道：所谓的 “托市” 高价，并不直接支付给种粮农民，而是支付给中储粮控制的经纪人，而中储粮的经纪人付给农民的，却是较低的农村市场流行价。报道中引述《民生周刊》2015年对粮食加工商的采访：种粮农民如果自己直接向中储粮卖粮，国企的对应是 “本来一等米非说你是三等米，或者说你水多，把收购价格压低，农民还要考虑来回的运输距离和成本”，干脆直接卖给中储粮手下的经纪人图省事。

在上述背景下，虽然我国已经松绑粮食统购统销，但因为食品安全战略和中储粮体系的存在，最低收购价过低，经纪人掌控流通环节，整个粮食收入体系依然不随市场供需而给予农民足够的利益。

电影《隐入尘烟》

增量时代结束，

如何为农村人口兜底？

乐观的人会认为，上述问题都会随着经济发展逐渐解决。可农村人口在经济腾飞年代被动错失的机会很难得到弥补，外加上述城乡二元结构的影响，他们也成了抗风险能力最低的群体。

过去几十年，中国农民的机会大概有四个：一是随着大学扩招，通过高等教育改变命运的机会；二是制造业发展所需要的大量劳动力机会；三是因为基建和房地产带来的建筑业劳动力机会；四是城市经济发展，商业、零售和服务业发展带来的机会。

以上四个方面都面临增量结束的困境。首先是高等教育，中国当前高考压力空前，教育资源分配极不平均，且差距在拉大。根据一份网传数据显示，2022年，人大附中、衡水中学都有三位数的人能考上清华北大，足以超过部分省份的全部名额。顶级大学的机会向极少数所谓「超级中学」集中，以海南和宁夏为例，省内均有一所「超级中学」，可以垄断省内北大录取名额的一半以上。除了高考外，顶级大学还开展「强基计划」，选拔基础素质拔尖的学生，已经占据了很大比重，2023年，清华的强基计划录取898人，占全部招生名额的26%左右。北大的强基计划则是录取约890人，占全部招生名额的接近三成。截至目前，39所985高校都开展了强基计划的招生。

根据北大教育经济研究所2023年的一篇研究，强基生多达93% 都来自城市，统招生不到75%。强基生超过80%来自全国或省、直辖市重点高中，高于高考统招的72%。「超级中学」也倾向于城市户籍，在北京大学来自超级中学的生源中，只有2.1%是农村户籍。相比之下，一般高中有17.6%是农村户籍。城市户籍的尖子生和优秀师资流向「超级中学」，中国社会最主要的阶层流动机遇——高考，对农村户籍的学生正越收越窄。

再看制造业，该领域就业人员农业户籍占52%。进入2024年以来，随着国内经济遇冷，主要经济体的去风险化（de-risking）政策，大量产能向东南亚、印度、墨西哥转移。本田、日产、上汽大众、普利司通轮胎、富士康、玩具业巨头美泰等多个企业在2024年大幅缩减中国产能，而他们仅仅是制造业全面遇冷的代表。整个2024年，制造业从业人员指数都在50以下的收缩区间。中国显然已经度过了其制造业发展的高峰，这部分能够提供的岗位将进入一个下降的通道。

基建和房地产我想不必多言，两个行业在最高峰时期吸收的就业人数接近1亿规模，这样的情形很难再出现了。

电影《路过未来》

当以上领域萎缩，大量农村劳动力涌入城市服务业，成为「灵活就业」者，尤其是外卖、快递行业。根据多份调查，这些行业农村户籍从业人员比例分别达到68.9%，86.3%，60%，成为农业人口主要就业的领域。但大量劳动者涌入当然会因为供需改变而导致劳动者收入下降，根据《中国物流与采购》统计，进入2024年送餐员规模已经突破1100万人，导致高峰期订单数大幅下降，外卖送餐员收入几乎减半。

而与城市所需的服务业相关，内需市场明显缺乏继续增长的力量。今年6月，社会消费品零售总额同比增速已经跌至2%，这个数字在2022年6月还有3.1%。消费和服务业还能吸收多少农村人口就业？并为现在的农业户籍就业者提供什么样的收入呢？

看起来，如何为农村人口兜底成了一个存量博弈问题。2020年，一项对山东济南、烟台、浙江台州等东部地区大中城市落户情况调研中发现，平均一个外来人口进城落户成为市民，需要增加政府的支出约为11万元，其中最大部分是养老保险支出。中国当前有2.6亿农民工在城市生活，就算不管其他农民，仅仅改善这2.6亿人口的生活就需要28.6万亿。2023年全国财政支出27万亿，这是一个不可能承担的重量。如果要覆盖全部农村户籍人口，这将是一个83.6万亿的天价金额。

近年来，多地推行政策鼓励农村人口买房落户，政府也期待农村集体经营性建设用地入市改革，提供更多的土地资源。但在当前的分配体系下，农村人口的处境，还需要更为根本的关照。

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