中国医护劳动权益报告（2010-2023）第五章：医院产权改制

本文是中国医护劳动权益报告（2010-2023）的第五章：医院产权改制，完整报告请参考：PDF版本全文下载链接。

根据中国劳工通讯的集体行动地图，医院改制是医护人员行动的第三大主要原因，共收录了25起事件，这些事件相对集中在2013至2019年间。过去十年，中国经历了一轮新的医院改制潮，当中包括一些试点省市（例如河南省洛阳市、云南省昆明市）的公立医院，以及国有企业下属的医院。政府部门认为，医院改制及引入社会资本，能够减少国有企业及地方政府的开支，亦能够使医疗资源更有效率地运用。不过，由于政府撤销资助，改制后不少医院的经营出现财政问题。改制过程中，资产化公为私、赔偿费用不到位等争议，也延缓了改制的进程，甚至在部分省市扭转了改制。以下将医院改制的职工抗议分成公立医院和国企医院两部分介绍，让读者了解工人抗议的始末及成果。

改制医院重归公有，职工罢工抗议略有成果

公立医院改制可追溯至2009年。根据《财新》整理，2009年“新医改”启动，深化公立医院改革是其中要务。2010年2月，国家发改委、原卫生部等五部委发布《关于公立医院改革试点的指导意见》，列出洛阳、昆明等16个城市作为首批试点。这时期是公立医院产权改革的高潮。

积极改制的地方一般是因为有财政困难，以及地方“一把手”力推。财新的文章以河南省洛阳市为例，该市2010年正是因财政压力而启动公立医院改制。翻看数据，2010年洛阳市医疗卫生支出占总财政支出12.15％，大幅高于其他城市6%左右的水平——这是因为1986年洛阳地区被撤销，洛宁等六县划归洛阳市，导致洛阳增加了不少规模较小的公立医院。另外，洛阳是老工业重地，11家国企医院陆续交给市政府管理，也造成公立医院数量众多，同质化竞争激烈，医院普遍床位使用率不足一半，生存艰难，全都需要靠洛阳市的财政支撑。

到了2010年12月13日，《洛阳市加快公立医院改革改制工作实施方案》公布，明确对除妇幼保健院，中医院和精神病院外的市属公立医院，实行产权制度改革，逐步从政府下的公立医院剥离出来。改制的第一步是从公立医院改为全院职工持股的股份制非营利医院，第二步则引入社会资本，或整合到国家或省级医疗机构。然而，改制出现了严重问题，资产评估和职工身份置换补偿都引发争议。

工人集体行动地图最早在2011年6月在洛阳收录到关于改制的抗议。6月11日，洛阳市中心医院职工堵塞大门抗议并上访。该院属于市属三甲综合医院，是经营情况良好的医院，在改制中被当作先行试点。洛阳市中心医院的职工们认为，此次改制存在国有资产流失情况，因为有员工认为医院年收入过3亿元，挂牌价仅1.43亿元，医院无形资产也未计入。另外，职工不满医院给予的身份置换金过低（由国企/事业单位职工转换为合同工的补偿）。

9月28日，近百名中心医院的退休职工再围堵医院大门，拉起写上“坚决反对市委书记出卖中心医院”的横幅，认为医院转为私营后，会影响他们的退休保障。根据《自由亚洲电台》报道，市民亦反对改制，指出该院是市内大型医院之一，又在市中心，“把他变为私立很不合适”。有居民担心改制后医疗收费会提高，以及私营医院以谋利为大前提，影响医疗质素。

另一起收录到的事件发生在2015年5月。当月5日，洛阳市第八人民医院职工聚集在院门前，要求院长下台。根据《大河报》报道，职工们聚集唱国歌、《国际歌》、《团结就是力量》等歌曲，抗议院长侵吞医院资产。职工指出，医院 2011年6月初步完成股份制改造，但一直没有发放身份置换金，且股份分配严重不平等。该院有190人，总股本约两千万元。扣除身份置换金，剩余1300万总股本中，院长李勇独占了85%，几名医院领导占了50万元，只有不到90名员工入股，仅占100多万元。另外，医院10年来收入从800万增到3800万，但李勇却以连年亏损为由，不涨工资。一位急诊科主任表示，在医院工作29年，现月平均工资不到3000元，养家糊口都困难。一名护士表示，在医院工作11年，现实发工资才1800元。一名后勤人员表示，在医院干了32年，现月平均工资仅1093元。

《澎湃新闻》报道，唱红歌事件发生后2天，洛阳市第八人民医院召开了董事会，决定将院长李勇离岗休息。董事会会议在5月10日通过决议，李勇辞去医院院长和董事长职务。6月16日上午，原院长李勇被刑事拘留，该院有关业务部门已经下达刑拘通知书。

图：洛阳市第八人民医院职工抗议

图片来源：微博@顶丝的顶2956646537，wickedonnaa存档

2017年7月，在至少两场的职工抗议后，洛阳政府宣告医改转向。其中最重要的一点是：洛阳市将部分改制医院恢复公益属性，特别是优先恢复市中心医院和市妇女儿童医疗保健中心的公立医院属性。

事实上，除了改制过程中发生的资产评估、侵吞，以及克扣身份置换金等问题外，改制后医院的营运也是一大问题。《丁香园》的文章以洛阳市中心医院为例，指出改制后增收的压力骤增。该院的妇产科原来获得国家重点专科项目评选1000万元的资助，但在改制后却被卫生部拒之门外，理由是重点专科评选主要针对公立医院。另一方面。洛阳市政府规定，在改制之后，政府对各医院的投入将逐年减少。前三年投入保持不变，第四年减少到50%，第五年到30%，第六年取消。在投入锐减及资产收入分配不公等情况下，洛阳市决定撤回改制的决定。到2019年，河南省全省更宣布叫停公立医院的改制。政府方面表态，要将已经改制的医院收回，无法收回的拟由政府新建。

员工对公立医院改制的抗议似乎都有一定成果，例如2013年11月辽宁省鞍山市汤岗子医院的工人罢工。当月19日，600名医护人员罢工阻断交通，抗议政府将医院降级、为转卖医院给私企铺路。汤岗子医院为全国第三大康复中心，抗议职工表示，市政府有意将医院由市级降为区级，以便日后合法转卖给私企（港中旅集团）。抗议当日有数十患者到场助威。这是工人集体行动地图在辽宁省 2012年宣布引导民间资本参与公立医院改制后录得的首起抗议。

图：抗议当日有患者到场助威

抗议的员工们表示，鞍山市汤岗子医院是全国闻名的康复理疗基地。该院于1950年建成，拥有地热矿泉资源，末代皇帝溥仪和军阀张作霖分别在此建造了“龙宫温泉”和“龙泉别墅”，具有相当的历史价值。汤岗子医院建院60多年来服务了数以万计的普通百姓，党和国家领导人。如今医院职工600余人，床位1500多张，床位使用率近90%，接纳国内外患者。

职工们表明，市政府以降市级医院为区级的手段，换取开发商投资，是以“国有资源肆意商业开发为诱饵，以牺牲大多数百姓健康换少数人娱乐为代价，于职工利益，国家资源于不顾，这是杀鸡取卵，饮鸩止渴的可耻行为”。另一方面，若医院降为区级，医院要自负盈亏，员工的福利待遇会降至区级条件，即基本工资减少（从每月2500减少到1000多），退休金减少（一名30多工龄的员工只能拿回原本退休金的1/3），职工的市政医保变为区医保。若医院卖给私企管理，职工将被迫下岗。

抗议当日，医院管理层到场劝职工离开，但因无法解答职工忧虑而失败。其后，300多名警员到场驱散职工，有职工因拒绝离开与警方发生冲突，数名职工被打伤。冲突过后，职工恢复上班，有部分职工持续到市政府抗议，但市政府非常强硬，表明医院难逃降级的命运，工人不接受就下岗。

不过，职工们的罢工抗议最后似乎发挥了作用。鞍山市汤岗子康复医院的网站显示，该院现时的定位是“一所治疗多种慢性病的三级公立康复医院”，该院亦有“开放床位1800张，职工近千人”，“每年接待各种慢性病患者住院治疗达15000余人次、康复疗养及旅游观光的客人达40万人次”。从表面证据看来，汤岗市医院最终未被降级，亦没有被民营资本收购。

因产权转变后引起的医院职工抗议最近仍有发生。2023年6月28日，莆田市涵江医院数百名医护人员在医院门诊大楼拉横幅维权。据《海峡都市报》报道，员工表示医院已经三个月没有发绩效工资，只发基本工资，有工作25年的护士每个月实收工资不到3000元，只有平时一半，医护职工有800余人，每个月被拖欠的绩效工资少的2000、3000元，多的4000、5000元。

2015年，莆田市涵江区政府牵头，引入国药控股与涵江医院合作，进行公立医院改革。此项改制并最初并没有获得职工的同意。受访的医生提到，同意的人约有15%：“当初开职工代表大会时，多数职工都不同意引入社会资本。”不过，文章表示，“由院行政领导包干不同的科室和片区，以职称评聘、撤销行政职位等施加压力，逐一攻破不同意人群”。

改制后，莆田涵江医院由事业单位法人，逐渐改以民营医院进行管理。2021年1月，涵江区委编办核定莆田涵江医院为事业单位法人。2022年12月25日，莆田市卫健委认为莆田涵江医院属社会资本举办的医疗机构，按照民营医院进行管理。

在引入社会资本后，莆田涵江医院进行了新院建设。由于进入还本付息高峰期，涵江医院每月要偿还银行约5000万元，这导致职工每月约各占320万元的基本工资和绩效工资无法全额支付。涵江医院的告示亦表示“医院近年处于亏损状态，加上政府资金短缺和银行贷款集中兑付等因素影响，医院面临重大的资金困难，无法覆盖刚性资金需求”。不过，所谓的“亏损状态”有多少是受市场影响却引起工人争议。一名医生透露，医院2015年混合所有制改革后，国药控股因出资比例稍大于50%取得管理权。医院开始为各部门设立 KPI、未能完成的科室要扣奖金，又大肆向病人收费，出现过度医疗和患者投诉，2023年还因为违规违约情况（重复收费、虚构医药服务项目等）被收回100万医保基金。另外，2022年时任院长多次提出医院管理费、采购费过高的问题，但医院并未处理，院长也在上任仅4个月就辞职离开。由此可见，改制过程中的管理乱象，也是导致医院亏损的原因之一。

从莆田涵江医院的事件可见，虽然医院职工在一些省市抵制改制有一些成果，但医院改制所产生的问题仍然持续。特别是以医疗市场化和私有化为名的莆田，情况就更加严重。不难想象，医院职工反对改制的抗议在未来仍然会继续发生。

反对企业化，国企医院职工的持续抗议

除了公立医院改制，过去数年也是国企医院改制的高峰期。2017年8月，国资委等六部委发布《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》，规定在2018年底前要基本完成国有企业办医疗机构的集中管理、改制或移交工作。不过，由于国企医院剥离进程比预期缓慢，国资委将剥离大限延后三年到2021年底。

国资委甩掉国企医院的方法共有四种，分别是关闭撤销、移交地方政府、国有平台整合和社会资本改制。对医院职工来说，医院能移交地方政府是最好的出路，因为职工能够保存编制身份及福利。不过，由于编制数量的局限，以及各地医保资金紧张，很多地方政府不愿接手国企医院。它们普遍选择将医院转交其他国有企业（即所谓的国有平台）或者给民营资本收购。不过，一些医院的改制过程并不顺利，引发职工们的抗议。

受医疗健康行业的商业潜力吸引，华润和北大医疗等国企在本次医院改制初期积极收购了不少医院。据《界面新闻》报道，华润在投资过程走“高层路线”，再由收购团队负责执行落地，收购了武钢总医院、淮北矿工总医院集团、徐州市矿山医院、晋煤总医院等多家医院。华润在收购医院后，控制了医院的人权、物权和事权，强化对医院的管理，实行“四化加一化”，即企业化、流程化、信息化、酒店化和科研化。

不过，正因为这种只与高层领导洽谈，进而要求强化对基层员工的管理的作风，华润集团遇到了普通职工的抵触。2016年12月，吉林省长春市，吉林大学第四医院（简称吉大四院）的医护人员拉起“拒绝华润，我心吉大”的横幅，抗议华润收购。吉大四院前称“一汽总医院”，为一汽集团附属医院。此前一汽集团打算将该医院并入吉林大学，因此改名为吉大四院，但实际产权一直未移交。然而，一汽与吉林大学的约定草草结束、原因未知，随后华润介入收购，引发职工不满。

吉大四院医护人员的诉求写道，全体员工要求各级领导对“与吉林大学谈判具体事宜及为何失败”作出明示，又要求对医院改革去向有表决权。职工们认为吉林大学将会使医院“在长远发展及服务能力得到实质性飞跃提升”；“华润集团和国药集团为上市股份公司，实为逐利性质，医院为公益性机构，对于医院未来全体人员感到迷茫”；“拒绝华润集团与我院进行合作谈话”。

图：吉大四院医护人员抗议

继吉大四院后，2017至2018年华润也面对了至少三起抗议收购、参股或托管的事件，包括贵州航天医院、成都航天医院和湛江市第二中医院。一名华润医疗高管接受《财新》报道时的发言，引证了该企业无视职工的意见，也不关心职工退休金等福祉问题：“华润内部认真反思过，大家都自以为是高大上的职业经理人，谁有热情和耐心去参加医院职工大会，跟医生和后勤一对一谈话，扯皮一些几百块钱的退休金额问题？”

职工反对资本收购国企医院的原因，还包括忧虑医院失去地方财政拨款与支持，以及资本后续投入不足。2018年10月22日，贵州航天医院职工抗议转归华润，要求转归地方。职工请愿信中指出：“医院不转地方，失去与地方的联系、沟通，将走向更孤立的立场，在分级诊疗的大背景下，没有地方政府的政策支持，医院只有死路一条。如果医院不转地方，有技术的医生和护理人员都会想办法离开医院，就算集团化，也将只剩下一个空壳医院。”

国企医院由社会资本收购，转变为营利性医院的出路也同样受到职工抗议。2019年11月5日，武汉商职医院的职工维权，在医院外挂起“还我医院”、“保饭碗”、“求安置”的横幅。武汉商职医院成立于1952年，原是市商业局系统内的职工医院，是最早市场化的国企医院之一。1984年开始自负盈亏，2000年完成股份合作制改造，全院职工成为持股人。在股份制初期，医院定性为“非营利性医院”，不能分红，董事长、董事会成员也不拿年薪，医院所赚的钱用来发展医院和改善职工福利。不过，到了2015年，武汉商职医院开始寻求社会资本支持，从非营利性医院变更为营利性医院，并于翌年被“神州长城”收购。不过，民营资本的收购并没有为医院带来正面的改变。仅4年后，神州长城经营状况不佳，最终在深交所退市，进而连带武汉商职医院被拍卖抵债，甚至流拍。

图：武汉商职医院外的横幅

另一方面，无论是国企还是民营资本，要以逐利的方式经营原本具有公共、公益性质的医院并不容易，最后往往还是因为受限的利润空间而退出经营。广州艾力彼医院管理研究中心的主任庄一强便曾指出：“曾经，上市药企、医药器械、房地产商，甚至汽车制造商都在投资社会办医。有些收购方为了转型医疗，扩充新赛道，在买下医院后，却缺乏医疗运营的能力，只是在资本市场上讲讲一时的故事。”

根据《财新》报道，资本方纠结医院要不要改为“营利性医院”，因为很可能失去医保覆盖。地方政府一般将医保资金优先给公立医院，国企医院本就远了一层，再改为营利性医院，就更难得到医保支持。

在医院改制过程中，医院的工会发挥的作用十分有限，特别是工会参与的职工代表大会制度无法制衡管理方的决定。在汤岗子医院的事件，该医院工会在2013年改制前一年曾召开第八届五次职工代表大会，并宣称“医院贯彻执行院务公开，增加医院工作透明度…广大职工也从中体会到了真正的当家做主”，但到真的要在改制时与工人交待时，事情却发展成抗议罢工。2015年莆田市涵江医院改制事件中，该医院在2015年有按制度召开职工代表大会，医院职工亦大多不同意引入社会资本改制。不过，职工代表大会制度和该医院工会再次没能阻止医院改制的进程。最终，涵江医院于2022年已被认定为民营医院，但该医院持续以经营困难/亏损状态为由，拖欠职工的绩效工资。